夯实法治根基 赓续中华文脉

文物保护工作的高质量发展离不开法治的保障。其中，《文物保护法》是我国文物保护法律体系的基础。新修订的《文物保护法》针对文物保护实践中出现的问题、社会各方面的关切作出了回应，进一步完善了文物保护制度体系，为赓续中华文脉、建设文化强国健全了制度基础。

一、明确文物定义，完善保护范围

“文物”概念事关科学界定保护范围，对于明确保护对象、准确适用法律意义重大。修订后的《文物保护法》采取了“概括式定义”加“列举式限定”的立法方式，首次对“文物”给出定义，明确了文物是“人类创造的或者与人类活动有关的，具有历史、艺术、科学价值”的“物质遗存”。这样的定义方式突出了“文物”概念的本质特征与价值导向，符合国际文物保护惯例，既能为文物保护实践提供明确的指引，便于实务人员准确地把握立法本义，提升文物保护工作的有效性与针对性，又保留了一定的灵活性，为将文物保护制度适用于新兴文物类型留出了空间。

在明确文物概念的同时，《文物保护法》还通过新增保护类别来拓展保护范围。例如，对于不可移动文物，修订后的《文物保护法》在原来核定公布为文物保护单位的基础上，增加规定登记公布为未定级不可移动文物的保护类别，并将原址保护、规划制度等适用到这一类别，拓展了不可移动文物的保护范围、丰富了保护方式。

二、强化预防性保护，防止建设活动破坏

在现代工业社会，人类活动成为破坏文物的重要原因，特别是各类建设工程，给文物安全带来了严重的威胁。仅靠事后性保护、抢救性保护已无法有效保障文物安全，需要预先通过技术监测、制定规划等手段，评估、分析并控制潜在危险。对此，新修订的《文物保护法》将政策层面提出的预防性保护等要求予以法定化：

在原则层面，强调了文物资源的不可再生性，明确基本建设、旅游发展必须把保护文物放在第一位，依法严格落实文物保护与安全管理规定，防止建设性破坏和过度商业化。在程序层面，增加了土地开发、工程建设前的文物调查与考古勘探程序。要求在旧城区改建、土地成片开发中，县级以上地方人民政府应当事先组织进行相关区域内不可移动文物的调查，及时开展核定、登记、公布工作，并依法采取保护措施；针对地下文物则要求在进行土地出让或土地划拨前，由文物行政部门先行组织开展考古调查与勘探，以避免土地开发与建设对地下文物造成破坏。在制度层面，完善了文物保护规划制度，扩大了规划保护的适用范围与适用对象。

这些规定意味着政府在制定经济社会发展规划、进行区域和城市开发等建设活动的早期，就需要将文物保护工作作为重要的考量因素，设计并实施相关的保护措施，使得政府在推动经济发展和文化传承两方面的责任得到更加均衡的配置。

三、推动文物合理利用，实现文物价值

通过科学的制度设计，在确保文物安全的同时，更好地实现在保护中利用、在利用中传承的目标，是文物保护法律制度设计面临的重要课题与任务。

对此，修订后的《文物保护法》更加注重兼顾文物安全与文物合理利用，推动构建科学的文物开发利用制度：其一，明确了“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的工作要求，强调在确保文物安全的前提下突出社会效益，为社会提供多样化多层次的文化产品与服务。其二，针对不可移动文物，明确了文保单位应当“尽可能向社会开放”的原则，在强调保障文物安全的同时，开展不可移动文物价值的挖掘阐释与针对性的宣传讲解。其三，对于可移动文物，要求文物收藏单位改善服务条件、提高服务水平，依法通过举办展览，以及为教育教学、科学研究等提供支持和帮助等方式，促进馆藏文物价值的转化与实现。

四、提升执法效能，加大威慑力度

文物保护对于历史文化传承、民族精神维系具有长期、巨大的意义，然而，这些价值往往难以量化，由此出现了一些地方政府和市场主体忽视履行文物保护义务的短期行为。因此，文物保护制度的落实必须建设高效的监管执法体制机制，同时匹配能够有效制裁、威慑违法行为，从经济动机层面遏制违法、投机行为的法律责任体系。

强化监管执法效能、合理设置文物违法的法律责任，加大对文物违法的处罚力度与追究力度，是此次修法的重点之一。其一，针对过去广受诟病的文物行政部门缺乏监管执法相关权限的问题，法律明确授予其进行现场检查，查阅复制有关文件资料，查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物等采取强制措施的权限。其二，对于罚款，最高可罚一千万元；对于存在违法所得者，处以两倍到十倍罚款。其三，进一步丰富了文物违法的法律责任种类与形式，增加规定了责令承担相关文物修缮和复原费用、吊销许可证书等规制措施，从而更好地实现惩罚、纠正文物违法行为的立法目标。其四，明确了文物违法的“双罚制”原则，规定单位违法受到行政处罚，情节严重的，执法机关得对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，从而使责任落实到人，更好地实现文物执法威慑违法、预防违法的作用。最后，确立了文物保护检察公益诉讼制度，使得文物保护检察公益诉讼的提起无须再“借道”国有财产保护公益诉讼、英烈保护公益诉讼等路径，有利于充分发挥检察机关的法律监督作用，督促行政机关充分、及时履行文物保护的职权，加大文物保护力度，构建共同配合、权责明确的文物保护体系。

来源：《光明日报》2024年11月24日第11版

作者：赵鹏

系中国政法大学法治政府研究院院长、教授